This site uses cookies.
Some of these cookies are essential to the operation of the site,
while others help to improve your experience by providing insights into how the site is being used.
For more information, please see the ProZ.com privacy policy.
This person has a SecurePRO™ card. Because this person is not a ProZ.com Plus subscriber, to view his or her SecurePRO™ card you must be a ProZ.com Business member or Plus subscriber.
Affiliations
This person is not affiliated with any business or Blue Board record at ProZ.com.
Services
Translation, Interpreting, Editing/proofreading
Expertise
Specializes in:
Chemistry; Chem Sci/Eng
Engineering (general)
Mechanics / Mech Engineering
Construction / Civil Engineering
Business/Commerce (general)
Law: Contract(s)
Law (general)
Finance (general)
Education / Pedagogy
Linguistics
Also works in:
Materials (Plastics, Ceramics, etc.)
Petroleum Eng/Sci
Mining & Minerals / Gems
Geology
Energy / Power Generation
Engineering: Industrial
Manufacturing
Textiles / Clothing / Fashion
Science (general)
Law: Taxation & Customs
Investment / Securities
Insurance
Economics
Environment & Ecology
Government / Politics
Real Estate
Tourism & Travel
Advertising / Public Relations
Social Science, Sociology, Ethics, etc.
Human Resources
Agriculture
Certificates, Diplomas, Licenses, CVs
General / Conversation / Greetings / Letters
Idioms / Maxims / Sayings
Management
Marketing / Market Research
Transport / Transportation / Shipping
History
Automotive / Cars & Trucks
Accounting
More
Less
Rates
English to Polish - Rates: 0.15 - 0.30 PLN per word / 40 - 50 PLN per hour Polish to English - Rates: 0.20 - 0.40 PLN per word / 40 - 50 PLN per hour
Source text - English Turning from enunciation of sustainability to implementation, this paper focuses on the Local Agenda 21 (LA 21) policy envelope, emanating from the 1992 Rio Earth Summit. Agenda 21 challenges local authorities to adopt policy goals encompassing not only sustainable development but also to incorporate participative, collaborative processes, which involve local communities in defining their own sustainable futures. This can and should include tourism development as a significant environmental, economic and social agent. The impacts LA21 is having on tourism are assessed, using the UK as a case example, but with wider relevance. The paper evidences that while sustainable development in tourism practice is emerging, this remains largely outside the LA21 process, the significance of which and the relevance to tourism has been slow to be recognised. More attention to LA21’s relevance to tourism is advocated and quintessentially sustainable forms of tourism development, such as cycle tourism initiatives, are used to example the largely unrealised potential for the convergence of the LA21 and sustainable tourism policy fields.
Introduction
It is to implementation, rather than enunciation and further clarification, that both analysts and the tourism industry must now turn regarding sustainability. The 1992 Rio Earth Summit and its ‘Agenda 21’ (agenda for the 21st century) is the focus for this paper, which discusses the extent to which we can justifiably claim to be moving towards the successful implementation of what, with countless nuances, are now widely recognised to be the goals of sustainable tourism, through the ‘Local Agenda 21’ (LA21) policy envelope. The 1992 Earth Summit (the UN Conference on Environment and Development (UNCED)) saw 179 countries endorse Agenda 21, a cross-national agreement on working towards ‘sustainable development’. This is a term often taken for granted, but in this context, in the spirit of Brundtland,1 is taken to mean economic development which is sympathetic to safeguarding the economic possibilities of future generations by, for example, preventing or controlling the adverse impacts which often accompany economic development, such as irreversible degradation or over-exploitation of resources, be they natural, human, cultural etc. While these are global scale problems, Agenda 21 (particularly Chapter 28) recognises these to be soluble only through the sum of local level action.
As part of this process, local authorities in signatory countries were asked to prepare, by 1996, Local Agenda 21 plans, setting out policies and action to realise the objectives of Agenda 21 within their area of responsibility. While greater detail has since been provided, broadly Rio’s Agenda 21 challenges local authorities to adopt new ways of setting and framing policy goals to include not only the central tenets of sustainable development but also, as a key part, to incorporate a collaborative process to actively involve communities in defining their own sustainable futures. This collaborative policy-making may tap into existing participative processes, or might acknowledge the need to find new methods of communicating and identifying the complex needs of heterogeneous communities. Rio it seems, with its attention to the actions necessary to achieve sustainable development, offers much to tourism, and vice versa, as we attempt to harness positively, yet manage constructively, this significant agent of environmental, economic and social change. However, there is much to suggest that this is no simple process, and increasing evidence that some of the laudable aspirations of Rio for the implementation of sustainable development and the role of communities within this, are perhaps simplistic in their vision; evidence too from the UK that, in at least some cases, Rio’s signatories are failing to achieve the desired time scale, and arguably also the intended content, for the implementation of Agenda 21 at the local level.
What we find, perhaps understandably, is evidence that translating global ideals on sustainable development into locally defined actions, a universal challenge which is at the heart of the LA 21 process, is more difficult than the positive pronouncements from Rio seemed to acknowledge. This has to be set alongside the fact that sustainable tourism, while conceptually robust and now well rehearsed in theory, remains an elusive concept in terms of translation into tangible policy or action.
We attempt to show that, certainly in the UK context, while isolated initiatives are under way, there is as yet little hard evidence of significant community involvement in sustainable development initiatives, and still less in terms of the implementation of sustainable tourism through the vehicle of Local Agenda 21. In fact, there appears little consensus on what constitutes the type of community broadly, but non-specifically, referred to within the Rio document. At the operational level there appears little understanding of the implications of this, or of the significance of including communities in development planning within the sustainable development ideal. Evidence of sustainable tourism development thinking can be found in the UK, but the potentially pivotal policy process of LA21 seems as yet peripheral, where we might by now have expected rather more concerted public sector understanding, acceptance and implementation.
Having identified some of the elements that appear central to an understanding of the issue of whether we can expect sustainable tourism policy and development initiatives to emerge through LA 21, with real community input and subsequent community benefit, many of which are relevant internationally, we review current developments in the process of embedding LA 21 into the local authority policy arena in the UK and scrutinise the viability of positioning tourism as a policy concern for the LA 21 policy process. Finally, we look at cycle tourism as a case study of an underdeveloped, sustainable tourism form which, on present evidence, should see widespread implementation in the UK in the next few years. We look for tangible evidence of sustainable cycle tourism initiatives being implemented with community involvement and benefit, and the extent to which LA21 is being utilised as a policy vehicle for such highly relevant developments.
Local Agenda 21 and Its Significance to Tourism One of the key aims of the Rio Summit in moving from ideas to policies for sustainable development has been to integrate environmental and development concerns, and make them inseparable. Within this ambitious process of ensuring a long term sustainable development future, Agenda 21 (as noted) saw many of the problems and solutions to be at the local level. Amongst other things, Agenda 21 argues that we will only achieve sustainable development through planned, democratic, cooperative means, including community involvement in decisions about the environment and development. Significant in achieving these aims at the local/community level is local government. Thus, in addition to national sustainable development strategies, Agenda 21 calls on the local authorities of signatory nations to initiate local programmes and partnerships (LA 21 initiatives) that will bring about sustainable development at the local level. Thus it is largely at the local level and through local government that the global ambitions of the Earth Summit are to be implemented, and the role of local authorities and local action are focal. It is they who have the task of implementing the vision of integrated policy action regarding local environmental, developmental and social issues.
In more detail, what LA21 does within this mandate is to require local government to make community involvement central in the implementation of strategic sustainable development initiatives and programmes. Chapter 28 of Agenda 21 requires every local authority to consult its citizens on local concerns, priorities and actions regarding the environment, development and other (e.g. social) issues, to encourage local consideration of global issues, and to encourage and foster community involvement. So although there is much evidence of non-clarity on what constitutes community and on the efficacy and feasibility of effective community consultation and involvement (reviewed subsequently), community is central to the evolving LA21 process, on which many of the hopes for a sustainable development future are carried.
The concept of sustainable development is increasingly evident in tourism policy and practice at a variety of levels, from local to supra-national. The European Commission Green Paper on Tourism argues that it is vital for the future of the European tourist industry for it to operate according to the broad principles of sustainable development, because of the significant potential environmental, economic, cultural, political, social and community costs and benefits accruing from tourism. Reflecting Brundtland in sustainable development thinking, there is clearly a need to recognise the importance of ensuring that tourism does not threaten the natural and human resources available for both present and future generations.
From this more general concept of sustainable development, then, has emerged the concept of ‘sustainable tourism’, broadly recognising that there is a need to maximise the benefits from tourism, whilst minimising the costs, and constraining tourism development within limits considered to be sustainable, i.e. that neither natural nor human resources will be allowed to be damaged significantly or irreversibly; and that they will be managed in ways considered to be sustainable. The principles, issues, cases for, and debates surrounding, sustainable approaches to tourism development have been explored in detail variously and differently elsewhere. See inter alia Bramwell et al. (1996), who examine and summarise the principles of sustainable development and its application to tourism policy and management in a variety of European settings. These debates then are not re-examined here — except that we utilise the integrated and expanded concept of sustainable tourism development promoted in that work, to move beyond purely economic and environmental concerns, to encompass social, cultural and managerial issues of relevance to communities.
What then of the apparent significance of LA21 for tourism, for sustainable development through tourism, and for community involvement in tourism planning/development decisions? LA21 initiatives offer hope for the implementation of sustainable practice, with its concerns to create local strategies for sustainable development, involving community self-determination. LA21 can and should therefore be being utilised within planning for tourism and wider economic development policies, to promote development that has economic, community and other social benefits, but which is planned and managed in such a way, or using initiatives, that ensure sustainability into the future. The vision is one of ensuring that resources are not over-exploited or depleted irretrievably, that positive economic and social benefits are equitably shared, and that stakeholders are consulted, even empowered, in decision making.
Despite the fact that Agenda 21 makes only scarce reference to tourism per se, its significance for tourism and the tourism industry, and the significance of tourism to areas of overt concern (the viability of communities, transport, industry, agriculture etc.) are fairly evident. This has been reinforced, by the EU for example, in its Green Paper on Tourism (European Community, 1995) and in the fifth Environmental Action Programme: ‘Towards Sustainability’ (1993–2000). The hope is clearly that Local Agenda 21 will help catalyse the implementation of the principles of sustainable development within tourism development planning and management (‘sustainable tourism’).
We should recognise that, while there is evidence of difficulty in implementing LA21, as we shall see, there are also problems with implementing sustainable practice in tourism. We must, for example, be pragmatic and practical regarding certainly the short term constraints that are put on tourism development. Tourism and its further development are necessary in many places to the economic and social underpinning of communities, and cannot realistically be suddenly fettered within inoperable, exclusively conservationoriented, ecocentric solutions.2 Communities may not always be best served by conservation, although planners must at least recognise the limits of acceptable change. This is not to say that natural and human resources cannot be safeguarded and adverse impacts minimised through planning, management and technology, whilst communities reap the economic rewards of tourism.
Whilst this is undeniably a technocentric view (see Note 2), tourism policies and interventions must be practical. The market economy and the economic and social significance of tourism are realities and, in practice, compromises to ideal levels of conservation will invariably be necessary in the short term. Whilst increased awareness of the need for environmental and other resource conservation is necessary within tourism, and other forms of economic development, radical solutions and large scale transformations in the values of industry and communities are not practical in most contexts.
There are also concerns being expressed, that must be recognised, questioning the viability of the local democratic process which is central to LA21 and to the social sustainability of many forms of future development. Some would argue that the new ideal of ‘consensus building’ might in reality be controlled and managed by a technocentric managerial philosophy. A further problem lies in the fact that while LA21 has communities and active community involvement in decision making as central to its proposals, it is also evident that there are some problems with the concept of ‘community’, and therefore with community involvement, that are not recognised in the broad scale statements of Rio, and that potentially at least jeopardise the successful implementation of Agenda 21 at the local level. However, given that LA21 planning and implementation should now be ubiquitous in many countries, it does offer hope of increasing impetus for the implementation of sustainable development practice in tourism, particularly through local government policy development. This hope, however, is not without problems, as is evidenced in subsequent sections.
What Community?
In many of the advocacy and information documents on LA21 and the associated implementation of sustainable development thinking, the term ‘community’ is accepted and utilised, but is not defined or used consistently. What constitutes a community and what gives a community its lifeblood is, on the evidence of its different treatment within a range of analytic works and operational situations, something still to be clarified. It at least requires definition of the way it is conceived in each initiative where it is expected to be central, not least to sharpen the monitoring process.
Traditional views of ‘community’, as defined by the parameters of geographical location, a sense of belonging to that locality and the mix of social and economic activities within that locality (e.g. Nobbs et al., 1983: 388), have more recently been supplemented with greater dimensions of complexity for many analysts. Hodgson (1995), for example, in her evaluation of what constitutes a community within the context of Northern England, highlighted the heterogeneous qualities of community that transcend local authority boundaries, and that will be problematic in consensus building, which is at the heart of the LA21 process as proposed. In County Durham, it is questionable to what extent the residents of the Pennine uplands would share the views of city dwellers in Durham or Darlington. The County boundaries may not necessarily be the glue which keeps the individuals feeling part of the same cohesive community. If these city and rural residents do have different views of what is beneficial to their community (because their communities are distinct and perceived as separate), then it would not be surprising for these individuals to have a different vision and a different set of priorities for a sustainable future.
A problem surely lies in the fact that local and regional boundaries often no longer retain qualities of distinct demarcation of communities that they perhaps once did, and that many bland policy statements appear to assume. Spatial boundaries do not now appear relevant for many of the key influences. The globalisation of industry and commerce and its markets, and the existence of the global village has, inevitably, impacted on the concept of community.
For example, the notion that private sector firms should necessarily base their raison d’être on sustaining the locality (community) in which they operate, is a spurious one. The boundaries of that company’s locality might, in all likelihood, depend more on the size and focus and penetration of its markets, than on any other definition of local. In the tourism context, therefore, the positioning of private sector firms within a scenario where their core tourism product should take on wider social and community objectives, rather than commercial imperatives, is perhaps an ambitious notion. This is a point already evident internationally in the economic influences, both positive and negative that tour operators play, acting both as a catalyst to economic development at the local level, and as a vehicle for leaking the economic benefits out of the local economic system. Some of the assumptions made about communities in the statements promoting the value and significance of LA21 therefore appear tenuous.
This becomes more evident if we recognise some of the detailed work that now exists on defining or clarifying the distinctions between and within communities, and indeed the complexity of the concept of ‘community’. For example, Butcher et al. (1993) identify three distinct but interrelated elements within the term community: ‘descriptive community’; ‘community as value’; and ‘active community’. Review of even some of the notions involved suggest that without some recognition of the detail and issues, many of the otherwise well conceived community schemes associated with sustainable development initiatives will be doomed to failure, or will result in tokenism in terms of embracing the level and potential of community involvement envisaged by Agenda 21. This type of work certainly provides a level of analysis of ‘community’ which helps to add definitional precision and, in this case, assists in the investigation of, and the positioning of, tourism in the application of LA21.
Elaborating on the first distinction, Butcher et al. (1993: 12) suggest that ‘descriptive community’ refers to ‘a network of people who share a sense of belonging to, or membership of, that network’, but that there are complex underlying interrelationships involved. For example, there are social and psychological components to the ‘descriptive community’, in that people interrelate as part of that network and also, from a perceptual dimension, recognise themselves as part of that network. Observing further, Butcher et al. identify two further distinctions within ‘descriptive community’. The first is that of ‘territorial community’, which refers to what people might have ‘in common’, as part of a psychological attachment to their geographical location, such as a town, village or neighbourhood. Secondly, ‘interest communities’ rely not on the focus of place, but are anchored in other characteristics, such as ethnicity, occupation, religion etc. This dimension of community thrives on social networks and social/psychological attachment. Clearly, while some of these communities might have shared locality and common interests, there are underpinning complexities which have ramifications for public policy, particularly in terms of community involvement or community development goals. Misconceptions of what community is, or lack of precision or understanding regarding some of these elements, can lead to imprecise and ultimately unsuccessful and wasteful policy initiatives.
Briefly covering the other sub-dimensions of ‘community’ identified by Butcher et al. that are relevant to LA21 implementation, within their assessment of community as value, they consider three particular elements in recognising the degree of success that public policy can achieve in stimulating tangible community responses. These are the principles of solidarity, participation and coherence. In their strongest form such community values are to be seen as grounded in a particular philosophical perspective — communitarianism — which advances a distinctive view about the nature of society. (1993: 15)
This perspective suggests the centrality of society and an ethos of ‘associativeness’, which will inevitably be a spur for community oriented policy. Butcher et al. (1993) also suggest that relationships of solidarity sustain communities at an emotional level. In contrast, the changes in community dynamics within the UK in the 1980s under the influence of significant economic restructuring affecting whole ‘communities’, with the ‘denial of the existence of society as a relevant entity, by the then premier Margaret Thatcher, suggests that communitarian values might have been overtaken by a drive for possessive individualism’ (1993: 16). The wider implications of this phenomenon link not only to changes in the key functions of local authorities, with more consumer-driven philosophies, but potentially in the ability of the communitarian elements of LA21 to be effective in a climate of ‘possessive individualism’. Such problems are re-visited in the next section, but clearly should be considerations in exploring or implementing community initiatives.
With further relevance to the LA21 implementation process, Butcher et al. also argue that the ‘privatisation’ of modern life, may preclude opportunities for meaningful interaction and participation, and reduce the individual’s ability to be involved in collaborative decision making with service providers. More positively in the current context, the authors also argue that coherency can be achieved through community development initiatives, which heighten awareness of the sense of interrelatedness with other members of a community. LA21 might, in fact, provide the ‘social glue’ to add coherence to community interaction on a range of common agendas. Finally, Butcher et al. add the distinction of ‘active community’, which builds on and subsumes the two distinctions of ‘descriptive’ and ‘value’ in the sense that policy makers seek to tap into groups, organisations and networks to initiate action on a range of issues.
These issues surrounding the complexity of ‘community’ raise concerns about the implementability of LA21. The implications for LA21 policy initiatives are that often the term ‘community’ has been used with loose currency to describe a group of people who live in the same locality, with assumptions made about the homogeneity of community members, and the likely consistency of their response to participative initiatives. Some of the detailed research into this field indicates the need for more methodological rigour behind attempts to involve communities and raises important questions about ‘community’. The work confirms that assumptions made about people living ‘cheek by jowl’ in a geographical location, having significant links and being conceived to necessarily constitute a ‘community’ of common views, are often fallacious and at least require empirical analysis before such communities are used, or invested in, to form the basis of planning or decision making. We argue that insufficient attention has been paid to these details in many so-called community initiatives and more detailed empirical analysis, or at least greater knowledge of some of these issues, is necessary before LA21 can be seen to be effective as a policy mechanism or framework enabling a participative process for tourism or wider sustainable development initiatives.
Other Dimensions of ‘Community’ Facing the LA21 Process A number of other dimensions of community face the LA21 process, if it is to be implemented as conceived, comprehensively embracing a participative approach, rather than as a series of fairly simple ‘greening’ initiatives, as often appears to be the case to date. Some questions appear pertinent that have received scant attention in the advocacy and information relating to the implementation and viability of LA21. A question which has long troubled the process of participative planning is that of the receptiveness of communities to participation in local government activity. Quite apart from the fundamental question of whether communities exist (in a functional sense), if they do, are they ready for, and do they want to be involved directly in, determining their own futures.
Ordinary people are often found to be sceptical of the participative processes in planning and, so far, the LA21 process appears to be no exception. One initiative reviewed in the UK in the Mendip District carried out a community survey as part of the LA21 process. This highlighted immediately that residents were distrustful of the local authority, of national government and other agencies (Local Government Management Board, 1997). The same survey found that 90% of the population were unaware of the Rio Summit or of the subsequent processes. There are several analyses of this problematic and the differences between communities that have been identified. For example, citing the work of Almond and Verba (1977), Cooper and Hawtin (1997) differentiate between parochial culture — where there is community apathy to the political system; subject culture — where communities have little expectation of involvement and remain indifferent to decisions made on their behalf; and participative culture — where members are keen to get involved, but usually in single issue politics.
Changes in the dynamic of communities (evidenced in the previous section), being transformed by the wider political and economic environment, with the risk of social exclusion and unequal power relationships (rather than incorporation), have also been explored outside the leisure/tourism literature by Cooper and Hawtin (1997). They suggest that there can be no one single theory of community involvement, and that there are different aspects to community involvement which incorporate both a consumer and community perspective. These are complicated further by a filtering through various ideological and cultural contexts (1997: 112). Communities are consumer in the sense that, now more than ever, people exercise their rights through consumer power. A more traditional view of community, which focuses on citizenship and collective interest, remains only partially relevant (1997: 84). They argue that the consumer relationship with service providers, allows for a potentially greater understanding of consumer choice and therefore consumer satisfaction.
Communities have the potential through direct action with policy makers to realise a position of community empowerment. This, however, is entirely different from the notion of local managers devolving decision making to local communities and promoting local democracy, which is promoted in much LA21 material.
Cooper and Hawtin’s questioning of the fundamental existence of ‘community’, raising the possibility that market-led individualism has replaced the traditional community dynamic (p. 105), is significant to the whole notion of community participation in determining development futures. An extension of their analysis is that power is invariably polarised, with dominant players both within communities and within the facilitating organisations, who can dictate agendas (Marsh & Murie, 1996: 6).
Cooper and Hawtin’s perspective on the instrumentality of political agendas suggests that the central objective of much of this so-called ‘community participation’ is to retain the political status quo. Participation in this scenario is rationed out to groups, in the knowledge that this does not threaten the status quo of power. In this context, the question is raised of whether Local Agenda 21 provides a significant opportunity for community-based articulation of priorities or does it, in reality, signal what Stewart (1994) views as an approach characterised by expert agenda setting and the manifestation of managerial localism.
Cooper and Hawtin also highlight that these views of community involvement are open to interpretation through the filtering process of many different ideological perspectives, for example Neo-liberal/Conservative New Right, Marxist, Social Democratic and Anarchist positions. A full review of these perspectives is beyond the scope of this paper, but clearly their competing or different orientation will generate a polarisation of emphasis on consumers or community. For example, Cooper and Hawtin’s (1997: 89–94) perceptive observations about the potentially exclusive nature of communities and the stifling of individual development are redolent of a Marxist perspective of community, in the same way that a Social Democratic perspective gravitates towards a view of citizens exercising their rights of enfranchisement and an Anarchist perspective argues for a ‘spontaneous order’.
This ebb and flow of the diffusion and concentration of power relationships serves as a potent backdrop to the broader consideration of the impact of LA 21 on the configuration of developing relationships between local authorities and communities. An understanding of these, we argue, is a necessary element of an understanding of the issues involved in implementing community participation in sustainable development, whether regarding tourism or other development vehicles.
Turning to some of the questions regarding community that trouble the process of community tourism initiatives more specifically, examples include: who decides that a community’s resources should be invested in tourism, and what role do communities play in the decision making process regarding such community development? The degree to which communities are realistically increasingly empowered to play a greater role in determining tourism products that reflect community choices for the development of tourism is clearly questionable. This remains a key issue in establishing both the social and economic sustainability of tourism. Rafa (1993: 156), for example, cites the dual environmental and community impact of ski resorts in the Pyrenees and focuses on communities who have sold land for buildings at very low prices, since the local inhabitants had no better prospects. Similar examples abound in the literature and, clearly, an issue for social sustainability within tourism development lies in finding the right balance of priorities that allows for community interest to realistically be at the heart of development interests. This is no simple task.
Other questions include: who should be the key players in the quest for a reconciling of community and tourist priorities in the pursuit of sustainable forms of tourism? The Rio conference, depending on one’s perspective, either set in motion the mechanism for local or regional governance systems throughout the world to take a prominent role in this process, or was purely an attempt to ‘normalise the environment problematic’ with the support of capital and state bureaucracies (Galtung, 1993: 28).
These represent some examples, from the many possible, of our contention that some of the broad notions of implementing sustainable futures through LA 21 are somewhat simplistic, and harbour significant problems for the implementation process for local authorities, or other organisations, unaware of some of the deeper issues. These undercurrents to community involvement within a collaborative process of policy making clearly have many implications for the adoption of the principles of LA 21, as a method of implementing sustainable development. The analyses of Butcher et al., Cooper and Hawtin and others serve as a reminder not to assume a simplistic equation, where local authority proclamations on LA 21 will automatically lead to collaborative policy making, in which there is a synergy of agendas between service providers and communities. Moot questions from this brief analysis include: whether the policy envelope of LA21 has within it inherent qualities which are capable of engendering convergence of community and service provider goals; and whether ‘community’ is, in reality, a sustainable concept in an era of powerful individual consumers and heterogeneity amongst people living in close geographical proximity.
Community Development, Participatory Practice and Sustainable Tourism Advocacy: Antecedents to LA21 in the UK Notwithstanding these problems, if we turn to our attention to tangible attempts to implement community involvement, there are a number of direct antecedents to the introduction of LA 21 as a tool for participatory practice in the process of local governance in the UK. Whilst some of these are related to tourism, which is our principal focus, there are clearly far more that are of wider significance, but which apply to tourism as one of a range of service areas which are growing in significance. Initially we highlight some of the general community development initiatives which pre-date LA21, and then explore the attempts to introduce a community dimension into the development of ‘sustainable tourism’ practice.
There are a number of works on the process of community development that are relevant to an exploration of the antecedents to the participatory elements central to LA21. Miller and Ahmed (1997), for example, recognise a range of diverse policy initiatives, post 1979 within the UK, which they suggest signal the importance of, and desirability of, ‘community and participation, partnership and empowerment’ as a focus for both political and policy agendas (p. 272). They highlight the contradictory elements of community development in that it allows national governments to legitimise the ‘process’ of containing marginalised sections of society, yet it also enables local government to re-orientate the direction of its delivery of services towards community need, offering the scope for social transformation.
Miller and Ahmed (1997) argue that the Tory administration in the UK after 1979 saw social intervention as a legitimate requirement of economic intervention. In many cases this has resulted in what many would see as the decimation of communities in some industrial areas. But through such initiatives as the former urban regeneration programme, a range of community development initiatives emerged that predate LA 21 and, alongside other community initiatives, these provide the background context to the introduction of LA21 initiatives by local authorities. Examples include the Prince of Wales Business Leaders Forum (1990) which identified a role for cross-sector partnership in community-oriented economic development. The government-funded Standing Commission on Community Development emerged in 1991, and in 1993 the Association of Metropolitan Authorities highlighted the challenge for local authorities to enable community development to occur through a change in the organisational culture of local government. In short, local authorities were challenged to develop a capacity to think and operate in new ways. Although this is one of the aspirational qualities of LA21 policy, which seeks to create new mind sets in policy making, this particular initiative made no reference to LA21.
In addition, outside the LA21 process, in 1994 the Commission on Social Justice recognised Community Development Trusts as a method of mobilising residents groups in areas of social disadvantage. As an example of all-party interest in such processes, Miller and Ahmed highlight the Labour Party’s 1995 consultative document, ‘Renewing Democracy, Rebuilding Communities’, as giving distinct emphasis to the role of local authorities as community builders. This gave guidance on fostering participative mechanisms such as community fora, citizens juries, user-groups, advisory panels, public hearings and opinion polling, with people increasingly having ‘direct access to the decision making process which affects their lives’ (Miller & Ahmed, 1997: 273). These participatory methods for local authorities were also advocated on a European level, with the Council of Europe Standing Conference of Local and Regional Authorities in Europe emphasising community development as a key political goal.
Two key observations result from a review of these types of community development initiative. Firstly, these initiatives did not necessarily result in a noticeable rise in local activism, hinting that some community development projects are ill-fated in their conception. Secondly, it is clear that a culture of community consultation existed well in advance of LA21 entering local authority policy agendas. The Association of Metropolitan Local Authorities’ 1993 advocacy of the reorientation of top down implementation of policy, to a system of government which is community owned, is viewed by Miller and Ahmed (1997: 272) as being an ambitious but nevertheless crucial policy goal.
They view the process of community development as having tremendous possibilities for policy making needs and for recognising marginalised groups within service delivery. Nevertheless, as is highlighted in the next section, despite this apparently positive policy climate, there are some particular problems recognisable within the UK in the implementation of community involvement by local authorities, that also represent background context to the LA21 process.
Regarding the evolution of efforts to promote sustainable development thinking in the UK, a number of initiatives and policy guidelines are relevant. In terms of the evolution of sustainable development practice, leaving aside briefly the community involvement element, the greening of local authority operations had already progressed in the UK before Rio (see, for example, the Environmental Charter for Local Government (Friends of the Earth, 1989)). This was followed by the Government White Paper This Common Inheritance (Department of the Environment, 1990) and the local government response, the ‘Guide to Environmental Practice in Local Government’ (1992). A guide to eco-auditing of local authorities was produced by the Local Government Management Board (LGMB) in 1992. There was also a central and local government forum which collaborated on several projects. Following Rio, central government produced its ‘Sustainable Development — The UK Strategy’ (HMSO, 1994) and local government recognised the principles of sustainable development with a ‘Declaration on Sustainable Development’.
(...)
Translation - Polish Przechodząc od deklaracji dotyczących stabilności rozwoju do ich wdrażania, niniejsze opracowanie zajmuje się założeniami programu Local Agenda 21 (LA 21), ustalonymi na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 roku. LA 21 zachęca samorządy nie tylko do dążenia ku celom obejmującym stabilny rozwój, ale także do włączania lokalnych społeczności w procesy definiowania ich własnej, stabilnej przyszłości. To może i powinno uwzględniać rozwój turystyki jako ważnego czynnika środowiskowego, ekonomicznego i społecznego. Wpływ, który LA 21 ma na turystykę, jest oceniany na przykładzie Wielkiej Brytanii, ale w szerszym odniesieniu. Opracowanie to pokazuje, że gdy stabilny rozwój pojawia się w praktyce turystycznej, pozostaje to w dużej mierze poza procesem LA 21, czego znaczenie i wpływ na turystykę są zbyt wolno rozpoznawane. Podkreślane jest znaczenie LA 21 dla turystyki, a do egzemplifikowania nieuświadomionego, w dużej mierze, potencjału zbieżności LA 21 i obszarów stabilnej polityki turystycznej wykorzystywane są typowe trwałe formy rozwoju turystyki, jak inicjatywy turystyki cyklicznej.
Wprowadzenie
W kwestii stabilności zarówno analitycy, jak i przemysł turystyczny, muszą teraz zająć się wdrażaniem, a nie deklaracjami i dalszym wyjaśnianiem. Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro w roku 1992 i jego „Agenda 21” (program na 21. wiek) jest przedmiotem tego opracowania, które szacuje, w jakim stopniu możemy twierdzić, że poruszamy się w kierunku udanego wdrażania tego, co, z niezliczonymi niuansami, jest teraz powszechnie uważane za cele stabilnej turystyki, przy założeniach LA 21.
Na Szczycie Ziemi (Konferencji ONZ na temat Środowiska i Rozwoju – UNCED) w Rio de Janeiro 179 krajów poparło Agendę 21; było to międzynarodowe porozumienie w sprawie działania na rzecz „stabilnego rozwoju”. Jest to termin często uważany za zrozumiały sam przez się, ale w tym kontekście, w duchu Brundtlandu, jest używany w znaczeniu rozwoju gospodarczego, który sprzyja możliwościom ekonomicznym przyszłych pokoleń przez, na przykład, zapobieganie lub ograniczanie niekorzystnych skutków, które często towarzyszą rozwojowi gospodarczemu, jak nieodwracalna degradacja lub nadmierna eksploatacja zasobów naturalnych, ludzkich, kulturowych i innych. Chociaż są to problemy o skali globalnej, to Agenda 21 (szczególnie Rozdział 28) uznaje je za możliwe do rozwiązania tylko poprzez działania na poziomie lokalnym.
W ramach tego procesu, samorządy lokalne w państwach-sygnatariuszach zostały poproszone o przygotowanie, do roku 1996, planów LA 21, nakreślających założenia programowe i działania w kierunku realizacji celów Agendy 21 w dziedzinach, za które są odpowiedzialne. Chociaż od tamtej pory wiele kwestii dopracowano bardziej szczegółowo, to generalnie Agenda 21 z Rio zachęca samorządy do stosowania nowych sposobów wyznaczania i nadawania ram celom obejmującym nie tylko główne doktryny stabilnego rozwoju, ale też, w kluczowej części, procesy aktywnego angażowania społeczności lokalnych w definiowanie ich własnej, stabilnej przyszłości. Ta polityka wspólnych działań może wpasować się w istniejące zbiorowe procesy lub może powstać konieczność znalezienia nowych metod komunikacji i identyfikacji złożonych potrzeb niejednorodnych społeczności.
Wydaje się, że Rio, poświęcając dużo uwagi działaniom niezbędnym dla osiągnięcia stabilnego rozwoju, oferuje wiele turystyce, i vice versa, gdy próbujemy wykorzystać pozytywnie, ale i konstruktywnie, ten znaczący czynnik zmian środowiskowych, gospodarczych i społecznych. Jednak wiele wskazuje na to, że nie jest to prosty proces, i jest coraz więcej dowodów, że niektóre z godnych pochwały aspiracji Rio w kwestii zapewniania stabilnego rozwoju i roli w nim społecznościom lokalnym są prawdopodobnie oparte na zbyt uproszczonym oglądzie; dowodów także z Wielkiej Brytanii, że przynajmniej w kilku przypadkach, sygnatariusze z Rio nie osiągają pożądanej skali czasowej (i zapewne zamierzanych wyników) wdrażania Agendy 21 na poziomie lokalnym.
Potwierdza się, co raczej zrozumiałe, że przekładanie globalnych ideałów stabilnego rozwoju na lokalnie wyznaczone działania (ogólny cel, który leży u podłoża procesu LA 21) jest trudniejsze niż wynika to z optymistycznych rezolucji z Rio. To musi być zestawione z faktem, że stała turystyka, chociaż koncepcyjnie uzasadniona i teraz dobrze opracowana w teorii, pozostaje niejasną koncepcją, gdy chodzi o konkretną politykę lub działania.
Próbujemy pokazać, że jak dotąd jest mało mocnych dowodów znaczącego angażowania się społeczności lokalnych w inicjatywy rozwojowe, a jeszcze mniej, gdy mówić o budowaniu stabilnej turystyki, w oparciu o LA 21. Widać to szczególnie w kontekście brytyjskim, gdzie nieliczne inicjatywy są w toku. W rzeczywistości wydaje się, że nie ma zgody co do tego, jaki jest typ społeczności, którego dotyczy dokument z Rio. Implikacje tego raczej nie są rozumiane na poziomie operacyjnym, ani też znaczenie udziału społeczności w planowaniu w ramach wzorca stabilnego rozwoju. W Wielkiej Brytanii można znaleźć dowody na myślenie o stabilnym rozwoju turystyki, ale potencjalnie przełomowy proces LA 21 wydaje się, jak na razie, marginalny.
Po zidentyfikowaniu niektórych elementów, które wydają się kluczowe dla zrozumienia kwestii, czy możemy spodziewać się, że z LA 21 wyłoni się stabilna polityka turystyczna i inicjatywy rozwojowe przy rzeczywistym udziale społeczności (z których wiele może mieć znaczenie międzynarodowe), przyjrzymy się aktualnym postępom procesu osadzania LA 21 w realiach samorządowych w Wielkiej Brytanii i przeanalizujemy możliwość uczynienia turystyki zagadnieniem strategicznym w tym procesie. Następnie zajmiemy się turystyką cykliczną jako studium przypadku słabo rozwiniętej, stabilnej formy turystyki, która według obecnych wskazań z pewnością będzie szeroko rozwijana w Wielkiej Brytanii w ciągu następnych kilku lat. Będziemy szukać konkretnych dowodów wdrażania, przy udziale i z korzyścią społeczności lokalnej, stabilnych inicjatyw związanych z turystyką cykliczną, a także będziemy się starali określić stopień, w jakim LA 21 jest wykorzystywana jako narzędzie w takich istotnych przedsięwzięciach.
LA 21 i jej znaczenie dla turystyki
Jednym z kluczowych celów Szczytu Ziemi w Rio w przechodzeniu od teorii do praktyki stabilnego rozwoju jest połączenie zagadnień środowiskowych i rozwojowych oraz uczynienie ich nierozdzielnymi. W ramach tego ambitnego procesu zapewniania długoterminowego, stabilnego rozwoju, Agenda 21 (jak wspomniano) stwierdza, że wiele problemów i rozwiązań istnieje na poziomie lokalnym.
Agenda 21 dowodzi, między innymi, że osiągniemy stabilny rozwój tylko poprzez zaplanowane, demokratyczne, wspólne przedsięwzięcia, angażujące społeczność lokalną w podejmowanie decyzji dotyczących środowiska i rozwoju. Znaczącym czynnikiem w dążeniu ku tym celom na poziomie lokalnym jest samorząd. Dlatego, obok narodowych strategii rozwojowych, Agenda 21 wzywa samorządy państw-sygnatariuszy do zainicjowania programów lokalnych i partnerstwa (inicjatywy LA 21), które przyniosą stabilny rozwój na poziomie lokalnym. Tak więc globalne ambicje Szczytu Ziemi mają być wdrażane na poziomie lokalnym i poprzez samorządy, a ich rola jest kluczowa. To właśnie one mają zadanie wcielania w życie wizji zintegrowanych działań dotyczących lokalnych kwestii środowiskowych, rozwojowych i społecznych.
Mówiąc bardziej szczegółowo, LA 21 w ramach swojego mandatu wymaga od samorządów, aby społeczność lokalna spełniała kluczową rolę we wdrażaniu strategicznych inicjatyw i programów. Rozdział 28 Agendy 21 zaleca, aby każdy samorząd konsultował się ze swoimi obywatelami w lokalnych sprawach, priorytetach i działaniach dotyczących środowiska, rozwoju i innych (np. społecznych) kwestii, po to by zachęcać zwykłych ludzi do angażowania się. Więc chociaż jest wiele dowodów niejasności tego, co stanowi społeczność oraz wykonalności i skuteczności społecznych konsultacji i udziału (omawianych później), społeczność jest kluczowa w procesie LA 21, w którym pokładanych jest wiele nadziei na stabilną przyszłość.
Koncepcja stabilnego rozwoju jest coraz bardziej widoczna w polityce turystycznej i praktyce na różnych poziomach, od lokalnego do ponadnarodowego. Zielona Księga Turystyki Komisji Europejskiej dowodzi, że bardzo istotne dla przyszłości europejskiego przemysłu turystycznego jest to, aby działał on zgodnie z szeroko pojętymi zasadami stabilnego rozwoju z powodu potencjalnych, znaczących środowiskowych, gospodarczych, kulturowych, politycznych i społecznych kosztów i korzyści płynących z turystyki. Uwzględniając Brundtland w rozważaniach na temat stabilnego rozwoju, jest oczywiste, że należy zadbać oto, aby turystyka nie zagrażała zasobom naturalnym i ludzkim, dostępnym zarówno obecnym, jak i przyszłym pokoleniom.
Z tej ogólnej koncepcji stabilnego rozwoju wyłoniła się później koncepcja stabilnej turystyki, generalnie uznająca potrzebę maksymalizowania korzyści płynących z turystyki, przy minimalizacji kosztów i ograniczeniu rozwoju turystyki do granic uważanych za stabilne, tzn. że ani ludzkie, ani naturalne zasoby nie będą narażane na poważne lub nieodwracalne uszkodzenia i że będą wykorzystywane w sposób zrównoważony. Zasady kwestie, przypadki i rozważania dotyczące stabilnych metod rozwoju turystyki zostały omówione szczegółowo i z różnych punktów widzenia gdzie indziej. Np. Bramwell i inni (1996) analizują i podsumowują zasady stabilnego rozwoju i ich zastosowanie w turystyce w różnorodnych europejskich uwarunkowaniach. Te rozważania nie są tu ponownie oceniane - za wyjątkiem tego, że wykorzystujemy ujednoliconą i poszerzoną koncepcję stabilnego rozwoju turystyki, lansowaną w tym opracowaniu, aby wyjść poza kwestie czysto ekonomiczne i środowiskowe i objąć istotne dla społeczności zagadnienia społeczne kulturowe i kierownicze.
Co więc z sugerowanym znaczeniem LA 21 dla turystyki, stabilnego rozwoju przez turystykę i udziału społeczności w związanych z tym decyzjach? Inicjatywy LA 21 dają nadzieję na wdrożenie stabilnych działań i stworzenie lokalnych strategii rozwoju przy samookreślaniu się społeczności. Dlatego LA 21 może i powinna być wykorzystywana przy planowaniu turystyki i w szerszej polityce rozwoju gospodarczego, aby promować rozwój, który daje korzyści ekonomiczne i społeczne, ale jest planowany i prowadzony w taki sposób, który zapewnia stabilność w przyszłości. Założeniem jest, że zasoby nie będą nadmiernie eksploatowane ani nieodwracalnie uszczuplane, że korzyści społeczne będą sprawiedliwie dzielone i że interesariusze będą mieli swój udział w podejmowanych decyzjach.
Pomimo faktu, że LA 21 czyni jedynie rzadkie odniesienia do turystyki jako takiej, jej znaczenie dla przemysłu turystycznego i turystyki w przedmiotowych rejonach (zdolności społeczne, transportowe, przemysłowe, rolnicze itd.) jest bardzo wyraźne. To zostało wzmocnione, np. przez Unię Europejską, w jej „Zielonej księdze turystyki” (Wspólnota Europejska, 1995) i w piątym Programie działań środowiskowych: „W kierunku stabilności” (1993-2000). Nadzieja jest oczywiście taka, że LA 21 będzie katalizować wdrażanie zasad stabilnego rozwoju w przemyśle turystycznym („stabilna turystyka”).
Powinniśmy sobie zdawać sprawę z tego, że gdy są dowody trudności we wdrażaniu LA 21, jak zobaczymy później, to są również problemy ze stosowaniem stabilnych działań w turystyce. Musimy, na przykład, być pragmatyczni i praktyczni w kwestii oczywistych, krótkoterminowych ograniczeń dotyczących rozwoju turystyki. Turystyka (i jej dalszy rozwój) jest w wielu miejscach niezbędnym elementem ekonomicznych i społecznych fundamentów wspólnoty i nie może być, patrząc realistycznie, nagle skrępowana w ramach nieskutecznych, ekologicznych, czy ekocentrycznych, rozwiązań. Ochrona przyrody nie zawsze najlepiej służy społeczności, chociaż planiści muszą przynajmniej przyjmować do wiadomości granice dopuszczalnych zmian. Nie chcemy przez to powiedzieć, że zasoby naturalne i ludzkie nie mogą być chronione; przeciwnie, niekorzystny wpływ może być zminimalizowany przez planowanie, zarządzanie i technikę, podczas gdy wspólnota będzie czerpać z turystyki pożytki ekonomiczne.
Podczas gdy niezaprzeczalnie jest to podejście technokratyczne (zobacz Uwagę 2), polityka wobec turystyki i przedsięwzięcia muszą być praktyczne. Gospodarka rynkowa oraz ekonomiczne i społeczne znaczenie turystyki są realiami i, w praktyce, kompromisy względem idealnego poziomu ochrony przyrody będą konieczne na krótką metę. Chociaż zwiększona świadomość potrzeby ochrony zasobów środowiskowych i innych jest w turystyce niezbędna, to radykalne rozwiązania i przekształcenia na wielką skalę nie są praktyczne w większości przypadków.
Są także obawy dotyczące wydolności lokalnych procesów demokratycznych, które są kluczowe dla LA 21, i stabilności społecznej wielu form przyszłego rozwoju. Można argumentować, że ten nowy ideał „budowania konsensusu” mógłby, w rzeczywistości, być kontrolowany przez technokratyczną filozofię zarządzania. Kolejny problem polega na tym, że podczas gdy LA 21 zakłada czynne zaangażowanie wspólnoty w podejmowanie decyzji, to widać jasno, że są problemy z pojęciem „wspólnota”, które zostały pominięte w ogólnych rezolucjach z Rio i które mogą uniemożliwić udane wdrożenie Agendy 21 na poziomie lokalnym.
Jednak, pod warunkiem że LA 21 będzie obecna w wielu krajach, jest nadzieja na zwiększenie tempa stabilnego rozwoju turystyki, szczególnie poprzez rozwój samorządności. Mogą jednakże pojawić się pewne problemy, jak będzie pokazane w kolejnych rozdziałach.
Jaka wspólnota?
W wielu dokumentach propagatorskich i informacyjnych na temat LA 21, a także innych związanych z wdrażaniem stabilnego rozwoju, termin „wspólnota” jest akceptowany i wykorzystywany, ale nie jest spójnie definiowany ani używany. Co stanowi wspólnotę i co jest jej siłą napędową to, mając na uwadze różne podejścia w szeregu opracowań analitycznych, musi być jeszcze wyjaśnione. Potrzebna jest przynajmniej definicja sposobu, w jaki ona tworzy się w każdej inicjatywie, w której ma spełniać kluczową rolę, zwłaszcza aby wzmocnić proces monitorowania.
Tradycyjne postrzeganie „wspólnoty”, jako zdefiniowanej przez umiejscowienie geograficzne, poczucie przynależności do tej właśnie okolicy i konglomerat działań społecznych i gospodarczych w obrębie tej okolicy (np. Nobbs i inni, 1983:388), zostało ostatnio uzupełnione bardziej złożonymi wymiarami przez wielu analityków. Hodgson (1995), na przykład, rozważając, co stanowi wspólnotę w kontekście północnej Anglii, uwypukliła niejednorodne cechy społeczności, które wykraczają poza granice samorządowości i które spowodują problemy w budowaniu konsensusu, który jest podstawą procesu LA 21.
W hrabstwie Durham jest sporną kwestią, w jakim stopniu mieszkańcy wyżyny Pennine dzieliliby poglądy mieszkańców miast Durham czy Darlington. Granice hrabstwa niekoniecznie muszą być spoiwem, które sprawia, że jednostki czują się częścią tej samej, wewnętrznie spójnej społeczności. Jeśli ci ludzie, zamieszkujący miasto i wieś, rzeczywiście mają różne poglądy na to, co jest korzystne dla ich wspólnoty (ponieważ ich wspólnoty są odmienne i postrzegane jako odrębne), nie byłoby zaskakujące, gdyby mieli oni inne wizje i inne priorytety stabilnej przyszłości.
Problem z pewnością leży w tym, że granice lokalne i regionalne często już nie mają cech wyraźnego rozgraniczenia społeczności, jakie prawdopodobnie miały w przeszłości, a które są zakładane w wielu nieprzemyślanych programach. Granice przestrzenne nie wydają się istotne w wielu kluczowych kwestiach. Globalizacja przemysłu, handlu i rynków oraz istnienie „globalnej wioski” nieuchronnie wpłynęły na pojęcie wspólnoty. Na przykład, pogląd, że firmy z sektora prywatnego powinny koniecznie szukać swojej racji bytu we wspieraniu społeczności (okolicy), w której działają, jest fałszywy. Granice obszaru działania takiej firmy mogą, z wszelkim prawdopodobieństwem, bardziej zależeć od rozmiarów, chłonności i opanowania jej rynków, niż od jakiejkolwiek innej definicji lokalności. Dlatego w kontekście turystycznym umieszczenie prywatnych firm w scenariuszu, w którym ich podstawowy produkt turystyczny miałby mieć szersze cele społeczne, a nie czysto komercyjne, jest raczej ambitnym założeniem. Jest już widoczne w skali międzynarodowej, że biura turystyczne odgrywają i pozytywną i negatywną rolę, działając zarówno jako katalizator rozwoju gospodarczego na poziomie lokalnym, jak i narzędzie wysysające korzyści ekonomiczne z lokalnego układu gospodarczego. Dlatego niektóre założenia na temat wspólnot, zawarte w rezolucjach promujących LA 21, wydają się niepewne.
Staje się to bardziej oczywiste po rozważeniu niektórych opracowań na temat różnic pomiędzy społecznościami i wewnątrz nich, oraz złożoności pojęcia „społeczność”. Na przykład Butcher i inni (1993) identyfikują trzy odrębne, ale skorelowane, elementy w obrębie terminu „wspólnota”: „wspólnota opisowa”, „wspólnota jako wartość” i „wspólnota aktywna”. Przegląd nawet tylko kilku tego typu pojęć pokazuje, że bez rozpoznania szczegółów i problemów, wiele, skądinąd dobrze pomyślanych, projektów związanych z inicjatywami rozwojowymi będzie skazanych na porażkę lub będzie mieć wymiar symboliczny pod względem poziomu i potencjału zaangażowania społeczności, zakładanego przez Agendę 21. Te prace z pewnością dostarczają materiału do analizy „społeczności”, co zwiększa precyzję definicji i, w tym przypadku, wspomaga badanie i sytuowanie turystyki przy realizacji LA 21.
Omawiając pierwsze rozróżnienie, Butcher i in. (1993:12) wyjaśniają, że „wspólnota opisowa” odnosi się do „sieci ludzi, którzy dzielą poczucie przynależności, lub członkostwa, do tej sieci”, ale że wchodzą w grę skomplikowane wzajemne powiązania. Na przykład, we „wspólnocie opisowej” istnieją komponenty społeczne i psychologiczne, polegające na tym, że ludzie są związani z sobą w ramach tej sieci i także, w wymiarze percepcyjnym, uznają siebie za część tej sieci. Po dalszej obserwacji, Butcher i in. spostrzegają dwa dalsze rozróżnienia wewnątrz „wspólnoty opisowej”. Pierwsze jest „wspólnotą terytorialną”, co odnosi się do tego, co ludzie mogą mieć „wspólnego” w ramach psychologicznego przywiązania do ich lokalizacji topograficznej, jak miasto, wieś, czy okolica. Drugie jest „wspólnotą interesów”, która nie polega na zbieżności miejsca, ale jest zakotwiczona w innych cechach charakterystycznych, jak etniczność, zajęcie, religia itd. Ten rodzaj wspólnoty zasadza się na relacjach społecznych i przywiązaniu psychologicznym/społecznym.
Jest oczywiste, że chociaż niektóre z tych społeczności mogą mieć wspólną okolicę i interesy, to istnieją złożone kwestie, które wpływają na zaangażowanie wspólnoty i realizację celów rozwojowych. Błędne pojmowanie tego, czym jest wspólnota, lub brak precyzji w rozumieniu niektórych elementów, może dać w rezultacie chybione i nieudane inicjatywy.
Krótko omawiając pozostałe podwymiary „wspólnoty”, podawane przez Butchera i innych, które są istotne w świetle LA 21 i dotyczą „wspólnoty jako wartości”, należy zwrócić uwagę na trzy szczególne elementy przy ocenianiu skuteczności polityki publicznej mającej na celu stymulowanie uchwytnych reakcji wspólnotowych. Są to zasady solidarności, udziału i spójności.
W swojej najsilniejszej formie takie wartości wspólnotowe będą postrzegane jako osadzone w konkretnej perspektywie filozoficznej – komunitarianizmie – która przedstawia swoisty pogląd na naturę społeczeństwa (1993:15).
Istotą tej perspektywy jest kluczowość społeczeństwa i etos „asocjacyjności”, które nieuchronnie będą katalizować politykę zorientowaną na wspólnotę. Butcher i in. (1993) twierdzą też, że związki solidarności podtrzymują wspólnotę na poziomie emocjonalnym. Kontrastuje z tym pogląd, że zmiany w relacjach wewnątrzwspólnotowych w Wielkiej Brytanii w latach 80., pod wpływem znacznej restrukturyzacji gospodarczej dotykającej całych społeczności, przy „zaprzeczeniu istnienia społeczeństwa jako istotnej całości przez ówczesną premier Margaret Thatcher, pokazują, że wartości komunitarianistyczne mogły zostać przytłumione przez dążenie do zaborczego indywidualizmu” (1993:16). Szersze implikacje tego zjawiska wiążą się nie tylko ze zmianami w kluczowych funkcjach samorządu, przy bardziej konsumenckiej filozofii, ale potencjalnie z efektywnością komunitarianistycznych elementów LA 21 w klimacie „zaborczego indywidualizmu”. Takie problemy będą ponownie poruszane w następnym rozdziale, ale, z pewnością, w kontekście inicjatyw wspólnotowych.
Nawiązując dalej do procesu wdrażania LA 21, Butcher i in. twierdzą, że „prywatyzacja” współczesnego życia może uniemożliwić liczące się współdziałanie i udział oraz zmniejszyć zdolność jednostki do wspólnego podejmowania decyzji z dostawcami usług. Co bardziej pozytywne w bieżącym kontekście, autorzy argumentują też, że spójność może być osiągnięta dzięki inicjatywom rozwojowym, które potęgują świadomość powiązania z innymi członkami społeczności. LA 21 może, w rzeczywistości, dostarczyć „kleju społecznego”, aby zwiększyć spójność wewnątrz wspólnot w szeregu popularnych programów.
W końcu Butcher i in. dodają pojęcie „wspólnoty aktywnej”, które łączy i bazuje na dwu poprzednich rozróżnieniach, „opisowa” i „wartość”, w takim sensie, że decydenci dążą do wykorzystania grup, organizacji i powiązań w celu zainicjowania różnorodnych działań.
Te kwestie, otaczające złożoność „wspólnoty”, są przyczyną obaw dotyczących wdrażalności LA 21. Implikacje dla inicjatyw LA 21 są takie, że często termin „wspólnota” jest używany z niewielkim odniesieniem do grupy ludzi, którzy mieszkają w tej samej okolicy, natomiast zakłada się jednorodność członków wspólnoty i prawdopodobną spójność ich reakcji na demokratyczne inicjatywy. Niektóre szczegółowe badania w tej dziedzinie wskazują na potrzebę większej staranności metodologicznej przy próbach angażowania wspólnot i stawiają ważne pytania dotyczące „wspólnoty”. Potwierdza się, że założenia, iż ludzie żyjący „głowa w głowę” w jednym miejscu są z sobą w istotny sposób powiązani i na pewno stanowią „wspólnotę” poglądów, są często złudne i wymagają przynajmniej analizy empirycznej, zanim takie społeczności będą wykorzystane jajo podstawa planowania lub decyzji inwestycyjnych. Twierdzimy, że zbyt mało uwagi poświęca się tym kwestiom w wielu tak zwanych inicjatywach wspólnotowych i że bardziej szczegółowe analizy empiryczne są konieczne, zanim LA 21 będzie mogła być skutecznym mechanizmem umożliwiającym demokratyczne procesy w turystyce, a także innych dziedzinach.
Inne wymiary „wspólnoty” w świetle LA 21
Pewna liczba innych wymiarów wspólnoty będzie podlegać procesom LA 21, jeśli będą one wdrażane zgodnie z pierwotną ideą konsekwentnego podejścia demokratycznego, a nie jako seria dość prostych „zielonych” inicjatyw, co często wydaje się mieć obecnie miejsce. Wydaje się, że niektórym istotnym kwestiom poświęca się zbyt mało uwagi przy wyjaśnianiu wykonalności i zasad wdrażania LA 21.
Problemem od dawna występującym w procesie demokratycznego planowania jest otwartość społeczności na uczestnictwo w działaniach samorządowych. Zupełnie oddzielnie od podstawowego pytania, czy wspólnoty istnieją (w sensie funkcjonalnym), to jeśli tak, to czy są one gotowe i chętne do określania swojej własnej przyszłości. Zwykli ludzie są często sceptyczni wobec demokratycznych procesów w planowaniu i, do tej pory, procesy LA 21 wydają się nie być wyjątkiem. W Wielkiej Brytanii, w powiecie Mendip, przeprowadzono sondaż jako część procesu LA 21. Pokazał on natychmiast, że mieszkańcy są nieufni wobec władz lokalnych, rządu i innych agencji (Rada Samorządów Lokalnych, 1997). To samo badanie ujawniło, iż 90% ludzi jest nieświadomych Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro ani wynikających z niego procesów. Istnieje kilka analiz tej problematyki i różnic między wspólnotami, które zostały stwierdzone. Na przykład, cytując pracę Almonda i Verby (1977), Cooper i Hawtin (1997) rozróżniają kulturę prowincjonalną – gdzie istnieje apatia społeczności wobec systemu politycznego, kulturę poddanych – gdzie społeczność raczej się nie angażuje i pozostaje obojętna na decyzje podejmowane w jej imieniu i kulturę partycypacji – gdzie członkowie społeczności chętnie się angażują, ale zwykle w pojedyncze kwestie polityczne.
Zmiany w relacjach wewnątrz społeczności (przedstawione w poprzednim rozdziale), transformowanych przez szersze środowisko polityczno-gospodarcze, przy ryzyku wykluczenia społecznego i nierównym udziale we władzy, są także omawiane poza literaturą na temat turystyki i wypoczynku. Na przykład, Cooper i Hawtin (1997) twierdzą, że nie może istnieć jedna, uniwersalna teoria zaangażowania społecznego i że ma ono różne aspekty, które zawierają perspektywę zarówno konsumpcyjną, jak i wspólnotową. Są one komplikowane jeszcze bardziej wskutek przesiąkania przez różne konteksty ideologiczne i kulturowe (1997:112). Społeczności są konsumpcyjne w tym sensie, że ludzie, teraz bardziej niż
kiedykolwiek, korzystają ze swoich praw dzięki sile konsumenta. Bardziej tradycyjne postrzeganie wspólnoty, które koncentruje się na obywatelstwie (lokalnym) i wspólnym interesie, pozostaje tylko częściowo w mocy (1997:84). Cytowani autorzy dowodzą, że związki klientów z dostawcami usług pozwalają na potencjalnie lepsze rozumienie wyborów konsumenta, co w efekcie przekłada się na jego zadowolenie. Wspólnoty mogą uzyskać wpływ na decyzje poprzez bezpośrednie oddziaływanie na decydentów. Różni się to jednak całkowicie od sytuacji, gdzie lokalni menedżerowie umożliwiają podejmowanie decyzji wspólnotom lokalnym i promują lokalną demokrację, na co kładziony jest nacisk w wielu materiałach LA 21.
To, że Cooper i Hawtin kwestionują zasadnicze istnienie „wspólnoty” i wskazują na możliwość, że indywidualizm rynkowy zastąpił tradycyjne relacje wewnątrzwspólnotowe (str.105 ), jest znaczące dla całego pojęcia udziału wspólnoty w wyznaczaniu kierunków rozwoju. Konsekwencją ich analizy jest konstatacja, że władza jest niezmiennie spolaryzowana, a główni gracze, którzy mogą narzucać projekty, są zarówno we wspólnotach, jak i w organizacjach kierujących (Marsh i Murie, 1996:6).
Cooper i Hawtin, w kwestii ważności programów politycznych, twierdzą, że często głównym celem tak zwanego „udziału społecznego” jest zachowanie status quo. Udział w tym scenariuszu jest wydzielany grupom, przy świadomości, że to nie zagraża status quo władzy. W tym kontekście powstaje pytanie, czy LA 21 zapewnia liczącą się możliwość artykulacji priorytetów wspólnotowych, czy też, w rzeczywistości, zwiastuje to, co Stewart (1994) postrzega jako podejście charakteryzujące się ustalaniem programów przez fachowców i lokalnością zarządzania.
Cooper i Hawtin podkreślają też, że te poglądy na angażowanie społeczności można różnie rozumieć wskutek nasiąkania wieloma różnymi ideologiami, jak np. neoliberalną, konserwatywno-prawicową, marksistowską, socjaldemokratyczną i anarchistyczną. Pełny przegląd tych różnic poglądowych wykracza poza zakres tego opracowania, ale z pewnością wytworzą one polaryzację w kwestii „konsument czy wspólnota”. Na przykład, Cooper i Hawtin (1997: 89-94) wnikliwie zauważają potencjalnie nadrzędną rolę wspólnot i ograniczania rozwoju indywidualnego, co trąci marksistowskim punktem widzenia; podobnie socjaldemokraci chcieliby dać obywatelom prawo do współdecydowania, a anarchiści dowodzą „ładu samorzutnego”.
Rozpraszanie się i koncentracja władzy służy jako odskocznia do szerszych rozważań na temat wpływu LA 21 na konfigurację rozwijających się związków między samorządem a społecznością. Rozumienie ich, twierdzimy, jest niezbędnym elementem rozumienia zagadnień związanych z udziałem społeczności w stabilnym rozwoju, czy to turystyki, czy innych dziedzin.
Oto przykłady bardziej konkretnych pytań dotyczących problemów związanych ze wspólnotowymi inicjatywami turystycznymi: Kto decyduje, że zasoby wspólnoty będą inwestowane w turystykę? i Jaką rolę odgrywa wspólnota przy podejmowaniu decyzji dotyczących tego kierunku rozwoju? To, czy wspólnoty rzeczywiście mają coraz większy udział w określaniu produktów turystycznych, które chcą rozwijać, jest mocno wątpliwe. Pozostaje to kluczową kwestią w ustalaniu zarówno społecznej, jak i ekonomicznej stabilności turystyki. Rafa (1993: 156), na przykład, przytacza dwoisty, środowiskowy i społeczny, wpływ ośrodków narciarskich w Pirenejach i skupia się na społecznościach, które sprzedały ziemię pod zabudowania po bardzo niskich cenach, ponieważ miejscowa ludność
nie miała lepszych perspektyw. Literatura przedmiotu obfituje w podobne przykłady i,
oczywiście, problem stabilności społecznej w rozwoju turystyki leży w znalezieniu równowagi priorytetów, dzięki której interes społeczności będzie w centrum innych interesów rozwojowych. Nie jest to proste zadanie.
Kolejne pytanie: Kim powinni być główni rozgrywający podczas godzenia dążeń społeczności i priorytetów turystycznych w poszukiwaniu stabilnych form turystyki? Konferencja w Rio, w zależności od punktu widzenia, albo wprawiała w ruch mechanizm samorządowy na świecie, aby miał w tym procesie główną rolę, lub była jedynie próbą „znormalizowania problematyki środowiskowej” przy wsparciu biurokracji państwowej i kapitałowej (Galtung, 1993: 28).
Podaliśmy kilka przykładów, z wielu możliwych, na poparcie naszej opinii, że pewne szerokie pojęcia dotyczące budowania stabilnej przyszłości poprzez LA 21 są nieco uproszczone i kryją poważne problemy dla samorządów, lub innych organizacji, nieświadomych niektórych głębszych kwestii. Te podteksty, związane z zaangażowaniem społeczności we wspólny proces tworzenia polityki rozwojowej, mają , oczywiście, wiele konsekwencji przy stosowaniu zasad LA 21. Analizy wyżej wymienionych autorów służą jako przypomnienie, aby nie zakładać uproszczonego równania, w którym deklaracje samorządów dotyczące LA 21 automatycznie spowodują demokratyzację zarządzania, w którym będzie istnieć synergia intencji między dostawcami usług a wspólnotami. Kwestie do dyskusji z tej krótkiej analizy to, między innymi: Czy wytyczne LA 21 posiadają takie cechy, które mogą być źródłem zbieżności celów społeczności i dostawcy usługi? i Czy „wspólnota” jest, w rzeczywistości, stabilnym pojęciem w epoce potężnych konsumentów indywidualnych i wobec niejednorodności ludzi mieszkających w bliskości topograficznej?
Rozwój społeczności, praktyka demokratyczna i obrona stabilnej turystyki: poprzedniki LA 21 w Wielkiej Brytanii
Pomimo tych problemów, jeśli zwrócimy naszą uwagę na konkretne próby angażowania społeczności, to znajdziemy pewną liczbę poprzedników LA 21 jako narzędzia praktyki demokratycznej w lokalnych procesach zarządzania w Wielkiej Brytanii. Podczas gdy niektóre dotyczą turystyki, która leży w centrum naszego zainteresowania, to jest ich, oczywiście, dużo więcej o szerszym znaczeniu, ale związanych z turystyką jako jedną z szeregu dziedzin usług o rosnącym znaczeniu. Najpierw przedstawiamy niektóre ogólne inicjatywy rozwojowe, które poprzedzają LA 21, a potem omawiamy próby wprowadzania wymiaru wspólnotowego do rozwoju „stabilnej turystyki”.
Istnieje pewna liczba opracowań na temat procesu rozwoju społeczności, które są istotne przy analizie poprzedników elementów demokratycznych kluczowych w LA 21. Miller i Ahmed (1997), na przykład, rozpoznają szereg różnorodnych inicjatyw, po roku 1979 w Wielkiej Brytanii, które według nich wskazują na ważność, i zalety, „społeczności i udziału, partnerstwa i wiążących konsultacji społecznych” jako podstawy programów zarówno politycznych, jak i samorządowych (str.272). Uwypuklają oni sprzeczne elementy rozwoju wspólnotowego, polegające na tym, że pozwala on rządom krajowym sankcjonować proces kontrolowania zmarginalizowanych grup społecznych, jednak umożliwia także samorządom dostosowywanie ich działań do potrzeb społeczności, oferując możliwość transformacji społecznych.
Miller i Ahmed (1997) dowodzą , że rząd torysowski w Wielkiej Brytanii po roku 1979 postrzegał interwencje społeczne jako uzasadniony wymóg interwencji ekonomicznych. W licznych przypadkach dało to wynik, który wielu nazywało zdziesiątkowaniem społeczności
w niektórych rejonach przemysłowych. Ale dzięki takim przedsięwzięciom, jak niegdysiejszy program rewitalizacji miejskiej, powstał szereg inicjatyw rozwojowych i, obok innych inicjatyw wspólnotowych, dostarczają one podłoża dla wprowadzania w życie programów LA 21 przez samorządy. Przykładem jest Forum Liderów Biznesu Księcia Walii (1990), które znalazło rolę dla międzysektorowego partnerstwa w prowspólnotowym rozwoju gospodarczym. Finansowana przez rząd Stała Komisja ds. Rozwoju Wspólnot powstała w 1991 roku, a w 1993 brytyjski Związek Władz Aglomeracji Miejskich zwrócił uwagę na konieczność zmiany kultury organizacyjnej samorządów w celu umożliwienia rozwoju wspólnot. W skrócie, przed samorządami stanęło zadanie rozwinięcia zdolności myślenia i działania w nowy sposób. Chociaż jest to jedna z aspiracji programu LA 21, którego celem jest stworzenie nowych sposobów myślenia przy formułowaniu zasad polityki gospodarczej i społecznej, to ta konkretna inicjatywa nie miała odniesień do LA 21.
W dodatku, poza procesem LA 21, w roku 1994 Komisja ds. Sprawiedliwości Społecznej uznała Trusty Rozwoju Wspólnot jako metodę mobilizowania grup obywatelskich w rejonach opóźnionych rozwojowo. Jako przykład zainteresowania wszystkich partii takimi procesami, Miller i Ahmed podają doradczy dokument Partii Pracy z roku 1995, „Odnowa demokracji, odbudowa wspólnot”, kładący wyraźny nacisk na rolę samorządu w budowaniu wspólnoty. Daje on wskazówki dotyczące promowania mechanizmów demokratycznych, takich jak fora wspólnotowe, sądy obywatelskie, grupy konsumenckie, zespoły konsultacyjne i sondaże opinii publicznej, po to, aby ludzie mieli coraz większy, „bezpośredni wpływ na proces podejmowania decyzji, które dotyczą ich życia” (Miller i Ahmed, 1997: 273). Te metody demokratyczne dla samorządów były także propagowane na poziomie europejskim, gdy Stała Konferencja ds. Samorządów Lokalnych i Regionalnych Rady Europy podkreśliła, że rozwój wspólnot jest kluczowym celem politycznym.
Dwa ważne spostrzeżenia wypływają z przeglądu tego typu inicjatyw rozwojowych. Po pierwsze, nie zawsze dają one w wyniku zauważalny wzrost aktywności lokalnej, co może oznaczać, że niektóre projekty rozwojowe są niefortunne w zamyśle. Po drugie, jest oczywiste, że kultura konsultacji społecznych istniała na długo zanim LA 21 weszła do programów samorządowych. Projekt Związku Władz Aglomeracji Miejskich z roku 1993, dotyczący zmiany polityki odgórnego wdrażania przedsięwzięć na system rządzenia, w którym społeczność ma głos decydujący, jest postrzegany przez ww. autorów (1997: 272) jako ambitny, ale jednak kluczowy, cel polityki samorządowej. Według nich proces rozwoju wspólnotowego kryje ogromne możliwości formułowania celów polityki społecznej i identyfikowania zmarginalizowanych grup w sektorze usług. Niemniej jednak, jak pokazano w następnym rozdziale, pomimo tego pozornie pozytywnego klimatu, można dostrzec w Wielkiej Brytanii pewne problemy z prowadzeniem przez samorządy polityki aktywizowania społeczności, które także stanowią dalszy kontekst procesów LA 21.
Mając na względzie ewolucję wysiłków, których celem jest promowanie w Wielkiej Brytanii myślenia w kategoriach stabilnego rozwoju, należy zwrócić uwagę na pewną liczbę inicjatyw i wytycznych programowych. Jeśli chodzi o ewolucję praktyki z nim związanej to, zostawiając na krótko na boku element udziału społecznego, ekologizacja działań samorządowych miała już miejsce w Zjednoczonym Królestwie przed Szczytem Ziemi w Rio (zobacz, na przykład, Karta środowiska dla samorządów (Przyjaciele Ziemi, 1989)). Później opublikowano Białą księgę rządu „To wspólne dziedzictwo” (Ministerstwo Środowiska, 1990) i odpowiedź samorządową „Poradnik praktyki ekologicznej w samorządzie” (1992). Także w roku 1992, Rada Samorządów Lokalnych wydała poradnik ekologiczny dla samorządów. Istniało też forum rządowo-samorządowe, które współpracowało przy kilku projektach. Po Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro rząd opracował dokument „Stabilny rozwój – strategia brytyjska” (HMSO, 1994), a samorządy uznały zasady stabilnego rozwoju w „Deklaracji stabilnego rozwoju”.
(...)
Expertise